Снежана Галиаскаровная Манакова, фотограф Ольга Блинова, леди россии, мама года, благотворительность, меценат, манакова снежана галиаскаровна, медийная персона, женщина полковник

Снежана Манакова

 

Год публикации: 2015
 

 

Копирование материала запрещено.


 

 

НАУЧНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ

Совершенствование законодательства в сфере обращения лекарственных средств

 

Статья опубликована в журнале «Законность», 2015, № 9.

Петрова Людмила Игоревна, старший прокурор отдела по организации взаимодействия с органами государственной власти, институтами гражданского общества, правового обеспечения и просвещения правового управления Генеральной прокуратуры РФ.

 

Манакова Снежана Галиаскаровна, помощник депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ.

 

Статья посвящена проблемам совершенствования законодательства в сфере обращения лекарственных средств.

 

Ключевые слова: совершенствование законодательства в сфере обращения лекарственных средств, здравоохранение, международные нормы, мониторинг, прокуратура, законность.

 

Improvement of legislation in the sphere of medical products

S.G. Manakova, L.I. Petrova

 

Petrova Lyudmila Igorevna, Senior Public Prosecutor, Division for Organization of Interaction with Government Authorities, Civil Institutions, Legal Support and Awareness, Legal Department, Prosecutor General's Office of the Russian Federation.

 

Manakova Snezhana Galiaskarovna, Assistant Deputy, State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation.

 

The article deals with the problems of perfection in legislation in the sphere of pharmacenticals turnover.

 

Key words: perfection in legislation in reference to the sphere of pharmacenticals turnover, healthcare, international laws, monitoring, prosecutor office, legality.

 

В настоящее время к наиболее важным проблемам и задачам развития общества в числе прочих отнесены вопросы, связанные с поддержанием и улучшением здоровья человека, что неразрывно связано с применением лекарственных средств.

Основополагающий документ, затрагивающий оборот лекарственных средств, - Федеральный закон от 12 апреля 2010 г. N 61-ФЗ "Об обращении лекарственных средств". Он регулирует отношения, возникающие в связи с разработкой, доклиническими и клиническими исследованиями лекарственных средств, экспертизой, государственной регистрацией, со стандартизацией и с контролем их качества, эффективности, безопасности, изготовлением, хранением, перевозкой, ввозом в РФ, вывозом из РФ, рекламой, отпуском, реализацией, передачей, применением, уничтожением лекарственных средств.

 

В целях повышения доступности качественных, эффективных и безопасных лекарственных препаратов для удовлетворения потребностей населения и системы здравоохранения Приказом Министерства здравоохранения РФ от 13 февраля 2013 г. N 66 утверждены Стратегия лекарственного обеспечения населения РФ на период до 2025 г. и план ее реализации.

 

В этом документе обозначены задачи обеспечения рационального использования лекарственных препаратов; совершенствования порядка формирования перечней лекарств для обеспечения льготной категории граждан и др.

Применение лекарственных средств в силу их социальной значимости, потенциальной опасности для жизни или здоровья граждан обусловливает потребность в государственном регулировании этих вопросов. В то же время практика показывает, что в законодательстве об обращении лекарственных средств есть пробелы и противоречия, которые могут повлечь нарушения прав граждан и другие негативные последствия.

 

На коллегии Генеральной прокуратуры РФ, состоявшейся 5 декабря 2014 г. и посвященной состоянию законности и практике прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере обращения лекарственных средств и медицинских изделий, была проанализирована надзорная деятельность прокуроров, которая свидетельствовала о многочисленных нарушениях в рассматриваемой сфере, допускаемых органами государственной власти, медицинскими и фармацевтическими организациями. Обращено внимание, что не в полной мере осуществляется нормативно-правовое регулирование этих направлений деятельности, а применяемые региональными органами власти нормативные акты не всегда соответствуют требованиям федерального законодательства.

 

Органами государственной власти субъектов Федерации ненадлежащим образом организовано обеспечение населения лекарственными препаратами, в том числе лиц, страдающих жизнеугрожающими редкими (орфанными) заболеваниями, больных злокачественными новообразованиями, граждан, проживающих в отдаленных и труднодоступных местностях. В 2014 г. осложнилась ситуация с обеспечением граждан, страдающих тяжелыми формами заболеваний, обезболивающими лекарственными препаратами. Также на коллегии отмечено, что результаты прокурорских проверок свидетельствуют о значительных нарушениях законодательства об обращении лекарственных средств и медицинских изделий при организации закупок для государственных нужд, осуществлении лицензирования, государственной регистрации лекарственных средств и медицинских изделий и др.

 

Актуальность проблем в сфере обращения лекарственных средств требует от органов прокуратуры осуществления надзора в системном порядке, оперативного реагирования на выявляемые нарушения законодательства, обеспечения защиты и охраны прав граждан.

 

В то же время осуществление надзорных полномочий неразрывно связано с анализом и изучением правоприменительной практики, изменений в действующем законодательстве. В связи с этим немаловажную роль играет правовой мониторинг.

Это направление деятельности органов прокуратуры регламентируется Приказами Генерального прокурора РФ от 17 сентября 2007 г. N 144 "О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления", от 23 июня 2011 г. N 180 "Об организации исполнения Указа Президента Российской Федерации "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации".

 

При этом необходимо учитывать, что законодательство в области обращения лекарственных средств сложное и многогранное. Развитие фармацевтической отрасли, влияние на развитие российского законодательства международных норм свидетельствуют о неизбежности формирования нормативных правовых актов, обеспечивающих максимальную защиту прав граждан в указанной сфере.

 

Так, между Россией, Белоруссией, Казахстаном и Арменией подписан Договор о создании Евразийского экономического союза, который предусматривает создание общего рынка лекарственных средств, соответствующих стандартам надлежащих фармацевтических практик. Предстоит большая работа по гармонизации национального законодательства в рамках правового поля ЕЭС, в том числе определение единого понятийного аппарата в области обращения лекарственных средств, подготовка надлежащих практик, правил регистрации и экспертизы лекарственных средств и т.п.

 

Важным шагом в совершенствовании российского законодательства стало принятие Федерального закона от 22 декабря 2014 г. N 429-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об обращении лекарственных средств". В то же время его реализация потребует эффективного контроля (надзора) со стороны федеральных органов исполнительной власти, а также постоянного внимания надзорного ведомства.

 

Хотелось бы подробнее остановиться на поправках, внесенных в Федеральный закон от 12 апреля 2010 г. N 61-ФЗ "Об обращении лекарственных средств". Одновременно надо отметить, что этот Закон сложен для восприятия. Многие его положения содержат отсылочные нормы, предусматривающие возможность осуществления регулирования в области обращения лекарственных средств нормативными актами федеральных органов исполнительной власти, что еще более усиливает противоречивость содержащихся в них правил.

 

Следует подчеркнуть, что законы пишутся и для граждан, а потому они должны быть понятны подавляющему большинству. В этом случае законодатель попытался объединить огромный спектр специфических вопросов, и, как следствие, возник такой сложный нормативный документ.

 

Законодателем предложена процедура комплексной оценки лекарственного средства, поступающего на фармацевтический рынок, в целях обеспечения его качества и безопасности. Для реализации этих мер понятийный аппарат дополнен новыми терминами: биологический лекарственный препарат; биоаналоговый лекарственный препарат (биоаналог); препарат сравнения; взаимозаменяемые лекарственные препараты; биотехнологический лекарственный препарат; иммунобиологический лекарственный препарат; генотерапевтический лекарственный препарат; фармакопейные стандартные образцы. Уточнен статус орфанного лекарственного препарата (для лечения редких заболеваний). Также введены понятия, используемые в нормативной документации на лекарственный препарат: владелец регистрационного удостоверения; производственная площадка; общий технический документ; группировочное наименование лекарственного средства.

 

Уточнены понятия "фармацевтическая субстанция", "воспроизведенное лекарственное средство", "гомеопатический лекарственный препарат", "исследование биоэквивалентности лекарственного препарата". Следует отметить, что отсутствие единого понятийного аппарата вызвало множество вопросов и проблем на практике.

Например, Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" впервые было введено понятие "редкие (орфанные) заболевания" и закреплены полномочия органов государственной власти субъектов Федерации по обеспечению лекарственными препаратами граждан, страдающих указанными заболеваниями. Однако понятия лекарственных препаратов, предназначенных для лечения больных, страдающих такими заболеваниями, до принятия поправок не было, что создавало немало проблем в правоприменительной практике. В связи с этим в новой редакции Федерального закона "Об обращении лекарственных средств" введено понятие "орфанные лекарственные препараты", а также установлены особенности их государственной регистрации. Процедура государственной регистрации будет состоять из двух этапов: проведение экспертизы документов для определения возможности рассматривать представленный лекарственный препарат в качестве орфанного лекарственного препарата и в случае принятия положительного решения - ускоренная процедура экспертизы соответствующего лекарственного препарата.

 

В то же время введение понятия "взаимозаменяемые лекарственные препараты" не разрешило многих спорных вопросов, в том числе в части определения порядка взаимозаменяемости лекарственных препаратов для медицинского применения, которые являются ключевыми для развития конкуренции на фармацевтическом рынке. В соответствии с вновь введенной нормой Закона такой порядок будет определять Правительство РФ.

 

Законом о лекарственных средствах значительно расширен перечень полномочий соответствующих федеральных органов исполнительной власти, в том числе по установлению порядка государственного контроля качества лекарственных средств; организации государственного инспектората за соблюдением правил организации производства и контроля качества лекарственных средств; утверждению правил надлежащих практик; установлению порядка формирования и ведения перечня взаимозаменяемых лекарственных препаратов; созданию и ведению банка фармакопейных стандартных образцов; досудебному закрытию сайтов, содержащих информацию о розничной продаже дистанционным способом лекарственных средств, наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и др. Его положения предусматривают установление процедуры проверки соответствия производства лекарственных препаратов правилам организации производства и контроля качества лекарственных средств. Эта процедура обусловлена переходом с 2014 г. российских производителей лекарственных препаратов на систему GMP (надлежащей производственной практики), а также направлена на обеспечение гарантированной эффективности и безопасности лекарственных препаратов.

 

Значительные изменения претерпели положения действующего Федерального закона в части процедуры регистрации лекарственных препаратов; определения особенностей экспертизы отдельных групп лекарственных препаратов; оказания заявителям консультационных услуг; гармонизации правовых норм о внедрении требований надлежащих практик; возможности обжалования решений уполномоченного федерального органа исполнительной власти с использованием результатов альтернативной экспертизы лекарственных средств и др.

 

Введена новая процедура мониторинга эффективности и безопасности лекарственных препаратов, находящихся в обращении в РФ - фармаконадзор. Мониторинг будет проводиться в целях выявления, оценки и предотвращения нежелательных последствий применения лекарственных препаратов. При получении информации о наличии негативных факторов при применении лекарственного препарата (в том числе в ходе осуществления фармаконадзора контрольно-надзорными органами иностранных государств) решается вопрос о приостановлении применения лекарственного препарата.

 

Общие подходы, которые отражены в Законе о лекарственных средствах, были выработаны представителями федеральных министерств и ведомств, депутатами, научным сообществом и общественностью. Например, вполне оправданно введение законодателем нормы, предусматривающей досудебное закрытие сайтов, содержащих информацию о розничной продаже дистанционным способом лекарственных средств, наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров. Продажа дистанционным способом лекарственных средств наносит вред не только гражданам, но и репутации предприятий-производителей. Соблюдение сроков годности лекарственных средств - важнейшее условие безопасности и эффективности лечения, после истечения срока годности лекарство не подлежит реализации. Однако зачастую недобросовестные предприниматели игнорируют требования Закона и реализуют лекарственные препараты с недостаточным либо истекшим сроком годности именно дистанционным способом. В связи с этим закрытие сайтов имеет важное значение для общества в целом. В целях реализации указанной нормы Закона потребуется разработка и принятие соответствующего подзаконного акта.

 

В то же время некоторые положения принятого Закона вызывают много вопросов. Так, ст. 5 Федерального закона "Об обращении лекарственных средств" (в новой редакции) предусматривает организацию и (или) проведение инспектирования субъектов обращения лекарственных средств на соответствие правилам надлежащих практик.

 

В связи с вступлением Российской Федерации в ЕЭС предстоит создать фармацевтический инспекторат. В настоящее время его место в структуре государственных органов исполнительной власти не определено. Отсутствие нормативных актов, предусматривающих создание фармацевтического инспектората и порядок осуществления им полномочий, затрудняет процесс гармонизации российского законодательства с международными нормами в части требований к производству лекарственных средств и взаимного признания фармацевтических инспекций. В российском законодательстве нет механизма оценки качества фармацевтического инспектората.

 

Поскольку фармацевтический инспекторат фактически будет осуществлять проверки субъектов фармацевтической деятельности, не совсем понятно, как это будет соотноситься с законодательством в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности. Соответствующие нормативные правовые акты еще не приняты, однако идет стремительный процесс их разработки, поэтому прокурорам стоит обратить на них внимание.

 

Отметим, что неоднозначность некоторых норм Закона, а также отсутствие правоприменительной практики по его новым правовым положениям может спровоцировать обращения граждан и субъектов фармацевтической деятельности в органы прокуратуры. В связи с этим прокурорам необходимо владеть максимально полной информацией о действующих нормативных документах в указанной сфере отношений, а также учитывать тенденции в развитии законодательства об обращении лекарственных средств.

 

При анализе указанных правовых норм возникает вполне законный вопрос: необходимы ли прокурорам столь глубокие знания всех правовых документов в области обращения лекарственных средств, в том числе принимаемых в рамках ЕЭС, при осуществлении надзорных полномочий и в процессе участия в правотворческой деятельности? Безусловно, такие знания необходимы. Конечно, существуют федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственный контроль (надзор) в сфере здравоохранения, аналогичные уполномоченные органы (на которые возложена обязанность пресекать нарушения в этой сфере) есть на региональном и муниципальном уровнях. Однако, как уже отмечалось на коллегии Генеральной прокуратуры РФ, чиновники зачастую ненадлежащим образом исполняют свои полномочия, что, как следствие, ведет к нарушению прав граждан. В этом случае гарантом соблюдения законности в сфере обращения лекарственных средств должна быть прокуратура.

 

Представляется, что принятие поправок в Федеральный закон "Об обращении лекарственных средств" делает необходимым разработку на федеральном уровне порядка определения взаимозаменяемости лекарственных препаратов для медицинского применения; правил исследования биоаналогов; порядка научного консультирования по вопросам, связанным с проведением доклинических и клинических исследований, экспертизы качества лекарственных средств, их эффективности и безопасности, государственной регистрации лекарственных препаратов; порядка раскрытия информации о результатах клинических исследований лекарственных средств, а также заключений экспертов, составленных по итогам проведения экспертиз в ходе государственной регистрации лекарственных средств; порядка проведения комплексной оценки лекарственного препарата в целях принятия решений о возможности включения лекарственного препарата в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов; порядка выдачи заключений о соответствии производства лекарственных средств правилам организации производства и контроля качества лекарственных средств; правил надлежащих практик и др.

 

 

Потребуется также внести изменения в уже действующие Постановления Правительства РФ: от 29 октября 2010 г. N 865 "О государственном регулировании цен на лекарственные препараты, включенные в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов", от 28 августа 2014 г. N 871 "Об утверждении Правил формирования перечней лекарственных препаратов для медицинского применения и минимального ассортимента лекарственных препаратов, необходимых для оказания медицинской помощи" и др.

Снежана Галиаскаровная Манакова, фотограф Ольга Блинова, леди россии, мама года, благотворительность, меценат, манакова снежана галиаскаровна, медийная персона, женщина полковник

Снежана Манакова

 

Год публикации: 2012
 

 

Копирование материала запрещено.


 

 

НАУЧНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ

Взаимодействие Прокуратуры с органами местного самоуправления в сфере муниципального нормотворчества

 

Статья опубликована в журнале «Законность», 2012, № 2.

Петрова Людмила Игоревна, старший прокурор отдела по организации взаимодействия с органами государственной власти, институтами гражданского общества, правового обеспечения и просвещения правового управления Генеральной прокуратуры РФ.

 

Манакова Снежана Геннадьевна, начальник отдела по надзору за законностью нормативных правовых актов и осуществлению правотворческой деятельности прокуратуры Московской области.

 

Авторы статьи обращают внимание на различные формы взаимодействия органов прокуратуры Московской области с региональными органами государственной власти в сфере разработки и принятия муниципальных нормативных правовых актов, на повышение профессионального уровня муниципальных служащих, участвующих в нормотворческом процессе.

 

Ключевые слова: муниципальное нормотворчество; взаимодействие; региональные органы власти; органы местного самоуправления; прокуратура области; муниципальные служащие.

 

Interaction of the prosecutor's office with local authorities in the field of municipal law-making

L.I. Petrova, S.G. Manakova

 

The authors draw attention to various forms of cooperation of the Moscow Region Prosecutor's Office with regional authorities in the development and adoption of municipal regulations, to increase the professional level municipal employees involved in the rulemaking process.

 

Key words: municipal rulemaking; interaction; regional authorities; local authorities; prosecutor's office area; municipal employees.

 

Действующее законодательство Российской Федерации динамично развивается, и задача местной власти - оперативно реагировать на все изменения федеральных и региональных законов, своевременно приводить в соответствие муниципальную правовую базу.

 

Значимость муниципального нормотворчества заключается в его близости к нуждам населения, связанным с решением вопросов местного значения, и в реализации интересов граждан путем их закрепления в соответствующих нормах муниципальных правовых актов.

 

Понятие "муниципальный правовой акт" закреплено в ст. 2 ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В ст. 4 этого Федерального закона установлена система муниципальных правовых актов, которую составляют устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования, правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования.

 

Совсем недавно трудно было представить, что взаимодействие региональных прокуроров с органами государственной власти субъектов Федерации в законотворчестве будет эффективной формой повышения качества разработки и принятия нормативных правовых актов для всех участников правотворческого процесса. Следует отметить, что в настоящее время уставами (конституциями) субъектов Федерации 77 прокуратур наделены правом законодательной инициативы. Подавляющее большинство городских и районных прокуратур субъектов Федерации уставами муниципальных образований также наделены правом нормотворческой инициативы. Формы взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти субъектов Федерации регламентированы в приказах Генерального прокурора РФ. В прокуратурах субъектов Федерации также разработаны и действуют организационно-распорядительные документы по вопросам сотрудничества в сфере правотворчества.

 

24 декабря 2010 г. состоялось совместное совещание Генеральной прокуратуры РФ и Министерства регионального развития РФ, на котором обсуждались вопросы, касающиеся взаимодействия органов прокуратуры и органов местного самоуправления, проблемы, связанные с недостатком квалифицированных муниципальных кадров, и др.

 

По итогам совещания принято несколько решений, которые, по оценке его участников, в случае успешной их реализации способны существенно повлиять на ситуацию, сложившуюся в сфере муниципального нормотворчества.

 

В соответствии с поручением Генерального прокурора РФ в федеральных округах также проведены межведомственные совещания с участием прокурорских работников, представителей органов государственной власти и местного самоуправления субъектов Федерации. В ходе этих встреч были обсуждены пути совершенствования взаимодействия территориальных органов власти и прокуратуры.

 

Органы местного самоуправления за последнее десятилетие, в ходе проводимых реформ, приняли большое количество нормативных правовых актов, затрагивающих различные сферы общественных отношений. Однако в регионах России, к сожалению, не сформирована еще качественная муниципальная правовая база. Зачастую это связано со слабой профессиональной подготовкой представителей органов местного самоуправления. Поэтому необходимо уделять должное внимание повышению квалификации, правовому обучению муниципальных служащих. Такая задача была поставлена и перед органами прокуратуры на совместном совещании Генеральной прокуратуры РФ и Министерства регионального развития РФ.

 

Интересна в этом направлении совместная деятельность прокуратуры Московской области и органов государственной власти Московской области по повышению качества муниципальных нормативных правовых актов и по профессиональной подготовке муниципальных служащих.

 

Между прокуратурой и органами государственной власти Московской области сложилось конструктивное взаимодействие. Регулярные рабочие встречи прокуроров с представителями органов государственной власти и муниципальных образований области, организованные по инициативе Министерства по делам территориальных образований Московской области, стали традиционными. Постоянный диалог областной и местной власти с участием органов прокуратуры - основа для успешного развития территории, что подтверждается конкретными положительными результатами этой работы.

 

Следует отметить, что прокуратура Московской области провела комплекс организационных мероприятий по совершенствованию и расширению форм взаимодействия с органами местного самоуправления, в их числе - проведение совместных занятий по повышению квалификации муниципальных служащих, осуществляющих разработку муниципальных правовых актов.

 

Для этих целей между областной прокуратурой и управлением Министерства юстиции РФ по Московской области заключено соглашение о взаимодействии в части систематического обмена информацией о не соответствующих федеральному законодательству нормативных правовых актах органов государственной власти и местного самоуправления области.

 

Плодотворна также и совместная работа областной прокуратуры с Министерством по делам территориальных образований правительства Московской области. Сведения, предоставляемые Управлением Министерства юстиции РФ по Московской области и Министерством по делам территориальных образований Московской области, анализируются, а информация о допускаемых органами местного самоуправления нарушениях действующего законодательства при издании муниципальных правовых актов направляется городским и районным прокурорам в целях обеспечения законности в сфере муниципального нормотворчества.

 

Такой обмен информацией помогает оперативно выявлять недостатки как в организации работы нижестоящих прокуратур при осуществлении надзора за законностью нормативных правовых актов, так и в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления.

 

Нельзя оставить без внимания опыт областной прокуратуры в проведении совместных совещаний с представителями профильных министерств правительства Московской области и Управления Министерства юстиции РФ по вопросам регионального и муниципального нормотворчества. Такие мероприятия проводятся по актуальным вопросам правоприменительной практики, затрагивающей права и свободы граждан.

 

В целях повышения качества подготовки и оформления нормативных правовых актов используется и такая форма сотрудничества с органами государственной власти области, как участие прокуроров в стажировке, проводимой Московской областной думой для муниципальных служащих, где акцентируется внимание на проблемных вопросах муниципального нормотворчества, соблюдения правил юридической техники при подготовке законов и др. Участие сотрудников прокуратуры области в семинарах, проводимых Московской областной думой, носит систематический характер.

 

В первом полугодии 2011 г. облпрокуратура и горрайпрокуроры области провели межведомственное совещание с участием представителей правительства Московской области, Министерства по делам территориальных образований Московской области, Управления Министерства юстиции РФ по Московской области, отдельных органов местного самоуправления и иных заинтересованных лиц по вопросам законотворческой практики.

 

Практикуются рабочие встречи с представителями органов местного самоуправления в рамках выездов в городские и районные прокуратуры в целях проверки состояния их работы по осуществлению надзора за законностью нормативных правовых актов и правотворческой деятельности. Такие встречи позволяют разрешить наболевшие проблемы, связанные с нормотворческим процессом органов местного самоуправления, получить объективную информацию о недостатках в организации работы нижестоящих прокуратур и др.

 

На территории Московской области, в соответствии с постановлением губернатора Московской области "Об участии в проведении занятий в Государственном образовательном учреждении дополнительного профессионального образования "Московский областной учебный центр "Нахабино", создана и успешно функционирует на протяжении 9 лет система взаимодействия между органами государственной власти области и названным учебным центром по обеспечению практической направленности занятий с государственными и муниципальными служащими. Ежегодно в проведении учебных мероприятий принимают участие свыше 200 руководителей и специалистов министерств, комитетов и управлений Московской области.

 

Для максимального приближения образовательного процесса к практической деятельности слушателей к участию в проведении занятий привлекаются сотрудники прокуратуры Московской области. В первом полугодии 2011 г. прокуроры выступали в учебном центре "Нахабино" по следующим темам: "Проблема оспаривания нормативных и ненормативно-правовых актов в судах общей юрисдикции", "Проблемы, возникающие при подготовке заявлений на привлечение к административной ответственности и рассмотрении их в судах".

 

Получены позитивные результаты и от совместной работы областной прокуратуры и Министерства по делам территориальных образований Московской области в части разработки модельных муниципальных правовых актов. Сборник типовых модельных муниципальных правовых актов был направлен всем городским и районным прокурорам в целях оказания помощи органам местного самоуправления в сфере нормотворчества.

 

Сотрудники отдела по надзору за законностью нормативных правовых актов и осуществлению правотворческой деятельности прокуратуры Московской области систематически участвуют в совещаниях, проводимых городскими и районными прокурорами по правовым вопросам. Так, в сентябре 2011 г. главы и председатели советов депутатов Волоколамского, Воскресенского и Мытищинского муниципальных районов отметили положительное влияние таких семинаров на нормотворческие процессы.

 

Несмотря на усилия региональной прокуратуры и областной власти по оказанию содействия органам местного самоуправления при разработке нормативных правовых актов проблемы еще остаются. Прокуроры в ходе проверок выявляют несовершенство законодательства в области формирования и исполнения местных бюджетов, установления налогов и сборов, оказания услуг в сфере образования, здравоохранения, культуры, жилищно-коммунального комплекса и др.

 

Совместными усилиями прокуратуры и Министерства по делам территориальных образований Московской области удалось активизировать работу органов местного самоуправления муниципальных образований по своевременному внесению актов в регистр муниципальных нормативных правовых актов Московской области. В прошлом году горрайпрокуроры в адрес руководителей органов местного самоуправления нескольких муниципальных образований области внесли более 25 представлений об устранении нарушений законодательства о регистре муниципальных нормативных правовых актов; в отношении некоторых должностных лиц, ответственных за предоставление сведений, необходимых для ведения регистра, возбуждены дела об административных правонарушениях по ст. 19.7 КоАП.

 

В соответствии с Положением о ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, а также Законом Московской области "О регистре муниципальных нормативных правовых актов Московской области" органы местного самоуправления с января 2009 г. должны были начать работу по систематизации ранее принятых нормативных правовых актов с целью последующего занесения их в регистр. Вместе с тем результаты проводимых прокурорских проверок свидетельствуют о том, что до настоящего времени не все органы местного самоуправления надлежащим образом организовали работу по проведению мониторинга федерального и областного законодательства, принятию мер к устранению пробелов и коллизий правового регулирования.

 

Бездействие по приведению муниципальной нормативной базы в соответствие с действующим законодательством влечет за собой применение незаконных муниципальных правовых актов, что существенно нарушает права и свободы граждан.

 

В частности, в некоторых муниципальных образованиях области действуют муниципальные нормативные правовые акты о порядке рассмотрения обращений граждан, утвержденные представительным органом местного самоуправления, что противоречит требованиям действующего федерального и областного законодательства. Так, ст. 3 ФЗ от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" установлено, что правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, регулируются Конституцией РФ, международными договорами РФ, федеральными конституционными законами и иными федеральными законами. Нормативные правовые акты субъектов Федерации могут устанавливать также дополнительные положения и гарантии, направленные на защиту права граждан на обращение, но не противоречащие требованиям указанного Федерального закона.

 

Материалы проверок свидетельствуют, что есть случаи несвоевременного приведения муниципальных правовых актов в соответствие с вновь принятыми федеральными и областными законами. Такие нарушения допускаются представительными органами муниципальных образований в положениях о порядке расходования средств резервного фонда администрации. Однако п. 6 ст. 81 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено, что порядок использования бюджетных ассигнований резервного фонда местной администрации устанавливается исполнительным органом местного самоуправления - администрацией. Аналогичная норма закреплена в положениях о бюджетном процессе муниципального образования. Таким образом, представительный орган вторгается в компетенцию администрации и превышает свои полномочия.

 

Такая же ситуация складывается при принятии муниципальных нормативных правовых актов в части утверждения долгосрочных муниципальных целевых программ представительным органом местного самоуправления, что нарушает ст. 179 Бюджетного кодекса РФ.

 

Продолжая тему мониторинга законодательства, хотелось бы обратить внимание на проблему учета принимаемых нормативных правовых актов. Так, органы прокуратуры области, во исполнение Приказа Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 г. N 155 и Национального плана по противодействию коррупции, проводят сверки действующих нормативных правовых актов органов местного самоуправления, подлежащих приведению в соответствие с федеральным законодательством. Такие сверки проводятся систематически, а полученные сведения сопоставляются с данными Управления Минюста России по Московской области и Министерства по делам территориальных образований Московской области.

 

Однако предоставляемые городскими и районными прокурорами сведения о количестве принятых муниципальных правовых актов, основанные на информации органов местного самоуправления, существенно расходятся с данными Управления и Министерства. И на то есть существенные причины. Отсутствие на федеральном уровне закона о нормативных правовых актах до настоящего времени порождает много споров не только среди работников прокуратуры и судов, но и между уполномоченными органами по ведению регистра муниципальных правовых актов.

 

Залог успешной работы по формированию качественной нормативной базы - прежде всего заинтересованность всех участников нормотворческого процесса. В целях формирования единого подхода к вопросам отнесения муниципальных правовых актов к нормативным, в рамках совместной работы с органами государственной власти области и органами местного самоуправления на территории Московской области выработана позиция о целесообразности применения положений Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48. Согласно п. 9 указанного документа существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

 

Анализ практики прокурорского надзора за соответствием издаваемых органами местного самоуправления муниципальных нормативных правовых актов действующему законодательству свидетельствует о том, что зачастую требования ФЗ N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" при разработке и принятии муниципальных нормативных правовых актов не соблюдаются. В основном нарушения допускаются при принятии актов по вопросам порядка осуществления деятельности органов местного самоуправления, право регулирования которого отнесено к полномочиям органов государственной власти; принятии муниципальных правовых актов, регулирующих вопросы организации деятельности органов государственной власти, и т.д.

 

Хотелось бы обратить внимание на проблемы, связанные с опубликованием (обнародованием) принятых органами местного самоуправления нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, поскольку такие акты вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

 

При этом источник сведений о принятии нормативных актов - средства массовой информации, расположенные на территории муниципального образования, органы местного самоуправления которого принимали такой нормативный акт.

 

Изучение нормативных актов, принимаемых органами местного самоуправления, показало, что зачастую в них нет положений о необходимости опубликования принимаемого акта, что становится причиной его дальнейшего неопубликования. В отдельных нормативных актах есть ссылка на необходимость их размещения на официальном сайте органа местного самоуправления в сети Интернет, который не является официальным источником опубликования нормативного правового акта.

 

Зачастую такие факты нарушают не только федеральное законодательство, но и требования уставов муниципальных образований, согласно которым муниципальные правовые акты, затрагивающие права и свободы человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

 

Приведенные примеры раскрывают незначительную часть проблем, которые возникают при взаимодействии органов прокуратуры и местного самоуправления в сфере муниципального нормотворчества.

 

Отдел по организации взаимодействия с органами государственной власти, институтами гражданского общества, правового обеспечения и просвещения правового управления Генеральной прокуратуры РФ уделяет значительное внимание вопросам сотрудничества старших помощников прокуроров субъектов Федерации с региональными органами государственной власти и местного самоуправления в сфере муниципального нормотворчества. Подводя итоги изложенного, можно сделать вывод, что активизация совместных действий органов прокуратуры, региональных органов государственной власти и местного самоуправления будет способствовать обеспечению законности при подготовке нормативных правовых актов, повышению квалификации муниципальных служащих, участвующих в правотворческом процессе.

Снежана Галиаскаровная Манакова, фотограф Ольга Блинова, леди россии, мама года, благотворительность, меценат, манакова снежана галиаскаровна, медийная персона, женщина полковник

Снежана Манакова

 

Год публикации: 2013
 

 

Копирование материала запрещено.


 

 

НАУЧНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ

Реализация конституционных установлений органами Прокуратуры в правотворческой деятельности

 

Статья опубликована в журнале «Законность», 2013, № 12.

Манакова Снежана Геннадьевна, заместитель начальника управления - начальник отдела координации правотворческой деятельности прокуратуры и мониторинга законодательства и правоприменительной практики в сфере государственного строительства, гражданских и социальных правоотношений правового управления Генеральной прокуратуры РФ.

 

Петрова Людмила Игоревна, старший прокурор отдела по организации взаимодействия с органами государственной власти, институтами гражданского общества, правового обеспечения и просвещения правового управления Генеральной прокуратуры РФ.

 

Авторы статьи обращают внимание на то, что участие прокуратуры в правотворческой деятельности нацелено на обеспечение верховенства закона, защиту прав и свобод человека и гражданина, формирование единого правового пространства на территории страны.

 

Ключевые слова: Конституция, Генеральная прокуратура РФ, правовое управление Генеральной прокуратуры, правотворческая деятельность.

 

Implementation of constitutional determinations by prosecutorial authorities in law-making activities

S.G. Manakova, L.I. Petrova

 

The authors of the article point to the fact that participation of the Public Prosecution Service in law-making activities aims at ensuring of the rule of law, protection of human rights and freedoms, building-up of single legal framework in the country.

 

Key words: the Constitution, Prosecutor General's Office of the Russian Federation, Legal Department of the Public Prosecution Service of the Russian Federation, law-making.

 

Принятие в декабре 1993 г. Конституции РФ положило начало преобразованиям и реформам различных институтов государственной власти, а также многих сфер общественных отношений и, соответственно, интенсивному процессу правотворческой деятельности не только на федеральном уровне, но и в субъектах Федерации. В связи с этим обеспечение единства правового пространства России приобрело особое значение. Важную роль в решении этой задачи играет прокуратура.

 

Закон о прокуратуре не только закрепляет новое качество прокуратуры - ее правозащитную функцию, но и определяет иные приоритеты прокурорского надзора, присущие современному этапу формирования институтов правового демократического государства.

 

Выступая в качестве независимого конституционного института, прокуратура обеспечивает реализацию конституционных положений путем действенного прокурорского надзора по защите прав и свобод граждан. Прокуроры обеспечивают воплощение воли законодателя во всех сферах общественной и государственной жизни, являются активными участниками нормативного обеспечения законности, правопорядка и правовой дисциплины.

 

Большинство законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации, не говоря уже о простых гражданах-правоприменителях, не всегда успевают проследить и соответствующим образом отреагировать на изменения в федеральном правовом поле, принятие на региональном уровне законов иногда носит запоздалую законотворческую реакцию. В связи с этим участие в нормотворческом процессе органов прокуратуры становится как для региональных законодателей, так и для населения хорошим подспорьем.

 

Прокурорский надзор тесно связан с системным анализом законодательства. При осуществлении надзора за соблюдением законов, регулирующих практически все сферы общественных отношений, прокуратура как никакой иной государственный орган на основе правоприменительной практики видит объективную картину состояния правовой базы в РФ, в том числе противоречивость и другие недостатки действующих законов, поскольку сталкивается с ними непосредственно. В результате проводимого прокуратурой мониторинга действующего законодательства и правоприменительной практики выявляются пробелы в регулировании общественных отношений, обращается внимание законодателя и иных субъектов нормотворчества на необходимость внесения в правовые нормы изменений, обеспечивающих действенную защиту прав и свобод граждан.

 

Участие в правотворческой деятельности органически присуще российской прокуратуре на всех этапах ее развития. Объем и содержание полномочий прокуроров по ее осуществлению изменялись в зависимости от политической, экономической и социальной ситуации в стране. Современная система участия прокуроров в указанной деятельности органов власти сложилась в ходе реформирования российской государственности после принятия новой Конституции РФ.

 

Несмотря на отсутствие у Генерального прокурора РФ конституционного права законодательной инициативы, прокуратура принимает активное участие в правотворческой деятельности, что предусмотрено ст. 9 Закона о прокуратуре. Основными целями такого участия прокуроров являются: защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение верховенства закона, формирование единого правового пространства на территории страны, исключение из нормативных правовых актов и их проектов коррупциогенных факторов.

 

Последние годы убедительно свидетельствуют о том, что правотворческая деятельность входит в число приоритетных направлений работы прокуратуры. Усилиями прокуроров уже на этапе подготовки нормативных правовых актов выявляются нарушения законоположений, что позволяет оперативно скорректировать проектируемые правовые нормы.

 

В Генеральной прокуратуре РФ организована и осуществляется скоординированная правотворческая работа всех ее структурных подразделений, включая их участие в палатах Федерального Собрания РФ и разработку ими законопроектов.

 

Для подготовки законопроектов создаются рабочие группы, в состав которых включаются работники структурных подразделений Генеральной прокуратуры РФ, а также представители федеральных органов государственной власти и организаций. В случае необходимости законопроекты согласовываются с федеральными органами исполнительной власти по вопросам, отнесенным к сфере ведения этих органов.

 

Разработанные Генеральной прокуратурой РФ законопроекты направляются Президенту РФ, в Правительство РФ, в комитеты палат Федерального Собрания или в другие органы, обладающие правом законодательной инициативы.

 

Налажено взаимодействие с палатами Федерального Собрания РФ, основными направлениями которого являются: совместная разработка законопроектов на основе предложений, внесенных Генеральной прокуратурой РФ; обсуждение законопроектов на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий; подготовка заключений на законопроекты, находящиеся на рассмотрении Государственной Думы, и поправок к ним; сбор и обобщение информации о рассмотрении законопроектов в палатах Федерального Собрания; предоставление необходимой информации депутатам Государственной Думы и членам Совета Федерации по их запросам и обращениям в связи с рассмотрением проектов федеральных законов.

 

Важная роль в этой работе отведена полномочным представителям Генерального прокурора РФ в Государственной Думе РФ и Совете Федерации Федерального Собрания РФ.

 

Взаимодействие Генеральной прокуратуры РФ с федеральными органами исполнительной власти по вопросам нормотворчества осуществляется путем участия руководителей Генеральной прокуратуры РФ в заседаниях Правительства РФ и в работе его Комиссии по законопроектной деятельности, рабочих совещаниях министерств и ведомств.

 

Необходимо отметить, что прокуратура, в соответствии с Национальным планом противодействия коррупции, одной из первых приступила к антикоррупционной экспертизе правовых актов и их проектов. Несколько прокуроров субъектов Федерации стали инициаторами разработки законопроектов, предусматривающих меры по профилактике коррупции, в том числе проведение антикоррупционной экспертизы. Эти законы приняты и действуют во многих субъектах Федерации. В настоящее время эту работу проводят все органы власти как на федеральном, так и на региональном уровне. Последовательная работа прокуратуры в указанном направлении, в том числе путем наращивания положительного опыта обмена информацией о выявленных коррупциогенных факторах, позволила повысить качество проведения антикоррупционной экспертизы.

 

Сложилась положительная практика взаимодействия между органами прокуратуры и подразделениями Министерства юстиции РФ, налажен систематический обмен информацией о выявленных нарушениях законов и коррупциогенных факторах в нормативных актах органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

 

В результате ни один важный нормативный правовой акт, принимаемый органами власти, не ускользает из поля зрения прокуроров.

 

Подтверждением этому является сложившаяся практика направления в органы прокуратуры законопроектов и иных нормативных актов, нуждающихся в прокурорской оценке.

 

Правовое управление Генеральной прокуратуры РФ (далее - правовое управление) активно участвует в совершенствовании действующего законодательства. Так, представители правового управления принимали участие в работе межведомственных рабочих групп, образованных в Министерстве юстиции РФ и Министерстве экономического развития РФ в целях обсуждения проектов Федеральных законов "О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок", "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" и др., что позволяло оперативно скорректировать законопроекты до внесения их в Государственную Думу Федерального Собрания РФ.

 

Несмотря на то что в последнее время идет постоянное формирование законодательной базы в сфере противодействия коррупции, остаются вопросы, требующие разрешения на федеральном уровне. Плодотворной и требующей особого внимания была работа над уже действующим Федеральным законом от 7 мая 2013 г. N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами". Правовым управлением неоднократно высказывались замечания по этому Закону еще в стадии его разработки, в частности на заседаниях Комитета по безопасности и противодействию коррупции Государственной Думы Федерального Собрания РФ, поскольку отдельные положения законопроекта не согласовывались с нормами Федерального закона от 25 декабря 2008 г. "О противодействии коррупции". Большинство замечаний правового управления по документу учтено в окончательной редакции законопроекта.

 

В последние годы пересматриваются подходы к организации осуществления государственного контроля (надзора) и, как следствие, вносится значительное количество изменений в действующее законодательство.

 

Предметом тщательного правового анализа правового управления был разработанный во исполнение Перечня поручений Президента РФ по итогам заседания Совета при Президенте РФ по развитию местного самоуправления проект Федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части правового регулирования отношений, связанных с осуществлением государственного контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления". Благодаря последовательной и принципиальной правовой позиции удалось исключить из законопроекта положения, которые существенно ограничивали прокуратуру в работе по осуществлению надзора за деятельностью органов местного самоуправления. Так, удовлетворены замечания в части исключения из последней редакции законопроекта норм, обязывающих прокурора учитывать объем бюджетных ассигнований в местном бюджете. Обоснованием стало то, что законодательное ограничение надзора какими-либо условиями (в этом случае - необходимостью учета основных параметров местного бюджета) нарушает принцип независимости его осуществления, а также конституционное положение о равенстве всех перед законом, поскольку подобные ограничения, в случае принятия закона, не распространялись бы на деятельность государственных органов исполнительной власти.

 

Государственной Думой Федерального Собрания РФ в настоящее время рассматривается несколько важных законодательных актов: Кодекс административного судопроизводства РФ, законопроекты, предусматривающие регулирование реабилитационных процедур, применяемых в отношении граждан-дольщиков, и др. В доработке этих законодательных инициатив принимает активное участие правовое управление.

 

Так, предложения Генеральной прокуратуры РФ по проекту Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования реабилитационных процедур, применяемых в отношении граждан-дольщиков" об обязательном участии прокурора по делам о банкротстве граждан, которые в силу здоровья, возраста не могут эффективно реализовывать свои права, а также по Кодексу административного судопроизводства в части регулирования полномочий прокурора направлены в Государственную Думу Федерального Собрания РФ.

 

Следует отметить, что участие в правотворческой деятельности не ограничивается только направлением замечаний и предложений по законопроектам, поступающим в Генеральную прокуратуру РФ для дачи правовой оценки. Разработка инициативных законопроектов на основе правоприменительной практики тоже один из важных участков работы правового управления.

 

Так, Генеральной прокуратурой РФ в целях устранения коллизии между нормами законодательства об охране здоровья граждан и о персональных данных и нормами законодательства о прокуратуре РФ был разработан соответствующий законопроект. Идея подготовки такого законопроекта возникла ввиду сложившейся неоднозначной правоприменительной практики, которая свидетельствовала о нарастающей волне отказов учреждений здравоохранения в предоставлении сведений о состоянии здоровья граждан, запрашиваемых органами прокуратуры в связи с осуществлением ими прокурорского надзора. Несмотря на неоднозначную правовую позицию некоторых федеральных органов исполнительной власти по законопроекту, он был поддержан большинством депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ. В настоящее время принят и действует Федеральный закон от 23 июля 2013 г. "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с уточнением полномочий органов прокуратуры Российской Федерации по вопросам обработки персональных данных", предусматривающий предоставление сведений без согласия граждан (их законных представителей) о состоянии здоровья граждан по запросам прокуроров при осуществлении ими надзорных полномочий.

 

Требует особого внимания своевременная корректировка законодательства с учетом высказанной позиции Конституционного Суда РФ.

 

Так, при активном участии Генеральной прокуратуры РФ Министерство юстиции РФ в связи с принятием Постановления Конституционного Суда РФ от 18 февраля 2000 г. N 3-П разработало проект Закона "О внесении изменений в статью 5 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", направленный на уточнение порядка ознакомления с материалами прокурорских проверок. В настоящее время Закон уже принят.

 

Учтена позиция Генеральной прокуратуры РФ в разработанных Министерством юстиции РФ проектах Федеральных законов: "О внесении изменений в статьи 32 и 152 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации" с целью реализации Постановления Конституционного Суда РФ от 16 октября 2012 г. N 22-П в части определения подсудности рассмотрения уголовных дел о преступлениях, совершенных гражданами РФ в отношении граждан РФ вне пределов РФ; "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации" в целях реализации Постановления Конституционного Суда РФ от 31 января 2011 г. N 1-П в части уточнения порядка наложения ареста на имущество лиц, не являющихся участниками уголовного судопроизводства, и др.

 

Организация работы прокуроров субъектов Федерации в сфере правотворчества региональных органов власти в центре внимания правового управления. В большинстве субъектов Федерации установлено конструктивное взаимодействие между региональными прокурорами и органами государственной власти. Деятельность прокуратур субъектов Федерации в сфере правотворчества приобрела системный характер и подчинена задачам обеспечения соответствия принимаемых нормативных актов Конституции РФ, действующему законодательству. Изучение материалов практики свидетельствует о том, что прокуроры принимают активное участие в работе комитетов и комиссий региональных органов власти, создаваемых для рассмотрения законопроектов. Такая работа имеет важное профилактическое значение, поскольку позволяет предотвратить принятие правовых актов, нарушающих права граждан, еще на стадии их разработки. При обсуждении проектов законов и других нормативных актов, рассчитанных на длительное применение и действующих в отношении всех или многих граждан, проживающих на территории субъектов или муниципальных образований, прокурор не только дает заключение о законности принимаемого акта, но и излагает предложения по существу нормативного регулирования.

 

По данным органов прокуратуры, в первом полугодии 2013 года в прокуратуры субъектов Федерации из законодательных и исполнительных органов государственной власти на рассмотрение поступило более 25 тыс. проектов нормативных правовых актов. На них подготовлено более 4 тыс. отрицательных заключений.

 

Как правило, все замечания прокуроров учитываются, что позволяет вовремя устранить несоответствие актам более высокой юридической силы или коррупциогенные факторы. Ведется учет рассмотренных проектов нормативных правовых актов, замечаний и предложений по ним, а также результатов их рассмотрения. Работа прокуратур субъектов Федерации направлена не только на предотвращение принятия незаконных региональных нормативных правовых актов, но и на своевременное приведение действующих актов в соответствие с изменившимся федеральным законодательством. В таких случаях в органы власти направляются информационные письма для принятия соответствующих мер. В первом полугодии 2013 года прокуроры субъектов Федерации подготовили около тысячи таких информационных писем.

 

Многие предложения прокуроров о необходимости принятия новых законов или внесения изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты разработаны по результатам мониторинга законодательства и правоприменительной практики.

 

На сегодняшний день 78 прокуратур наделены Уставами (Конституциями) субъектов Федерации правом законодательной инициативы, которое широко используется. В первом полугодии 2013 года с использованием права законодательной инициативы разработано 172 законопроекта, из них 113 принято, остальные находятся в стадии рассмотрения. Тематика законопроектов разнообразна, она охватывает сферу государственного устройства, бюджетное, избирательное законодательство, законодательство о государственной и муниципальной службе, о защите прав несовершеннолетних, о социальных гарантиях многодетным семьям.

 

Важное значение в современных условиях приобретает возможность прокуроров активно влиять на нормотворческие процессы органов местного самоуправления, участвовать в проведении антикоррупционной экспертизы муниципальных правовых актов. В первом полугодии 2013 года мнение прокуроров учтено при принятии 90% таких актов, что позволило предупредить нарушение прав граждан и повысить качество нормотворческих процедур.

 

Во многих субъектах Федерации прокуроры городов и районов наделены правом нормотворческой инициативы, что в принципе не противоречит положениям Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Используется горрайпрокурорами и такой метод, как подготовка модельных правовых актов. Необходимо признать, что проблем в области развития муниципального нормотворчества пока много. Однако практика показывает, что в тех муниципальных образованиях, где прокуроры активно используют свое право выступать на заседаниях представительных органов муниципальных образований, местных администраций, количество некачественных правовых актов снижается. Прокуроры проверяют также соответствие ранее принятых муниципальных правовых актов федеральному или региональному законодательству. Своевременное внесение актов прокурорского реагирования на выявленные в ходе проверок нарушения законов побуждает органы местного самоуправления к нормотворчеству по актуальным проблемам.

 

В настоящее время органами прокуратуры выработаны различные формы сотрудничества с муниципальными органами и общественными организациями. Определен комплекс мер по совершенствованию дальнейшей работы.

 

Следует отметить, что в органы прокуратуры поступает значительное количество обращений граждан, общественных объединений и независимых экспертов по вопросам совершенствования правовых норм, что свидетельствует о высокой степени доверия граждан к прокуратуре. Все обращения внимательно изучаются и учитываются прокуратурами при подготовке соответствующих правовых заключений на нормативные акты и их проекты. Таким образом, органы прокуратуры, обеспечивая законность, слышат каждого, кому небезразлично создание "правового государства для всех".

 

Используя весь спектр предоставленных законом полномочий, проявляя активность и творческий подход в выполнении служебных обязанностей по линии правотворческой деятельности, органы прокуратуры способствуют формированию единого правового пространства, обеспечению соответствия принимаемых правовых актов Конституции РФ, федеральным законам, защите прав и свобод человека и гражданина.

Снежана Галиаскаровная Манакова, фотограф Ольга Блинова, леди россии, мама года, благотворительность, меценат, манакова снежана галиаскаровна, медийная персона, женщина полковник

Снежана Манакова

 

Год публикации: 2009
 

 

Копирование материала запрещено.

 

 

НАУЧНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ

Право законодательной инициативы Прокурора

 

Статья опубликована в журнале «Законность», 2009, № 12.

Петрова Людмила Игоревна, старший прокурор правового управления Генеральной прокуратуры РФ.

 

Манакова Снежана Геннадьевна, старший помощник прокурора Московской области.

 

На сегодня прокуроры 72 субъектов РФ обладают правом законодательной инициативы, а 11 - ставят вопрос о наделении их таким правом. Наделение прокурора правом законодательной инициативы повышает эффективность законотворческого процесса, сокращает сроки приведения законодательной базы субъекта РФ в соответствие с изменениями федерального законодательства. В то же время позиция о необходимости наделения прокуроров таким правом не всегда находит понимание и поддержку у некоторых представителей органов государственной власти субъектов Федерации.

 

Законодательная инициатива - важнейшая стадия законотворческого процесса. В настоящее время законотворческий процесс происходит на фоне экономического и финансового кризиса. Это обстоятельство вынуждает законодателя в целях поиска правового решения, для стабилизации экономических и социальных процессов принимать правовые нормы, регулирующие новые общественные отношения. Безусловно, это должно отражаться и на качестве закона, стабильности правовой системы, а также уровне правовой защищенности граждан.

 

Делая небольшую историческую справку по этому вопросу, следует отметить, что согласно ранее действовавшим Конституциям СССР и РСФСР 1936 г. законодательная власть осуществлялась исключительно Верховным Советом СССР и Верховным Советом РСФСР.

 

Конституция СССР 1977 г. расширила круг субъектов законодательной инициативы. В соответствии со ст. 113 Конституции СССР право законодательной инициативы принадлежало Генеральному прокурору СССР.

 

В принятой 12 декабря 1993 г. Конституции РФ Генеральный прокурор РФ не значится среди субъектов законодательной инициативы (ст. 104).

 

Тем не менее Генеральный прокурор РФ и нижестоящие прокуроры не находятся в стороне от законотворческой деятельности.

 

Правовое положение прокурора в этой сфере определено Законом о прокуратуре. Формы и порядок взаимодействия органов прокуратуры с законодательными (представительными) органами власти конкретизированы организационно-распорядительными документами Генерального прокурора РФ (Приказы от 17 сентября 2007 г., от 2 октября 2007 г., от 24 ноября 2008 г.). Анализ указанной нормотворческой базы и мониторинг правоприменительной практики, связанной с ее реализацией, позволили выработать мероприятия, направленные на повышение качества и результативности работы прокурора в правотворческой сфере.

 

В частности, прокуроры могут присутствовать на заседаниях законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления, информировать их о состоянии законности в регионе, муниципальном образовании и т.д.

 

Прокуратура в ходе осуществления надзора за соблюдением федерального законодательства охватывает практически все сферы отношений, урегулированные нормами законодательства, что объективно делает прокуратуру осведомленной не только об исполнении законов, но и о состоянии правового регулирования. Такая информированность прокуратуры отвечает интересам и потребностям общества и государства.

 

В условиях постоянного развития и изменения федерального законодательства первостепенной задачей органов прокуратуры является надзор за своевременным приведением органами государственной власти и органами местного самоуправления региональных и муниципальных нормативных правовых актов в соответствие с федеральным законодательством.

 

Прокуратура принимает участие в разработке органами государственной власти мер по предупреждению правонарушений, в работе по совершенствованию и разъяснению законодательства, анализирует и обобщает материалы по широкому кругу вопросов, связанных с состоянием законности и правопорядка в целом по стране. Фактически это единственный орган, в котором аккумулируются данные о правоприменительной практике, а также о соответствии действующего законодательства конкретным общественным отношениям.

 

Так, во исполнение требований Приказа Генерального прокурора РФ от 24 ноября 2008 г. "Об участии органов прокуратуры в законопроектной работе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и нормотворческой деятельности органов местного самоуправления" прокуроры активно используют предоставленное им право законодательной инициативы.

Реализовывать право законодательной инициативы стало гораздо проще после введения должности старшего помощника прокурора субъекта Федерации по взаимодействию с представительными (законодательными) и исполнительными органами, органами местного самоуправления.

 

Изучение практики показало, что в первом полугодии 2009 г. прокуроры с использованием права законодательной инициативы направили в законодательные органы субъектов РФ более 150 законопроектов (за весь 2008 г. - около 200).

В то же время позиция о необходимости наделения прокуроров таким правом не всегда находит понимание и поддержку у некоторых представителей органов власти субъектов Федерации.

 

Например, законодательные органы Белгородской области и Красноярского края вынесли решение об отказе в удовлетворении обращений прокуроров о наделении их правом законодательной инициативы.

 

Полагаем, что Постановление Совета Федерации от 27 мая 2009 г. N 189-СФ "О докладе Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации в 2008 году и о проделанной работе по их укреплению", в п. 5 которого органам государственной власти субъектов РФ рекомендовано рассмотреть вопрос о наделении прокуроров субъектов Федерации правом законодательной инициативы путем внесения в конституции и уставы субъектов РФ соответствующих изменений, внесет ясность в решение этого вопроса.

Прокуроры в ходе осуществления надзорных мероприятий могут определить конкретные вопросы, которые нуждаются в законодательном урегулировании, либо выявлять правовые акты, требующие корректировки.

 

Например, прокуратура Ненецкого автономного округа неоднократно выявляла нарушения законодательства, регулирующего порядок распоряжения и использования окружного и муниципального имущества, закрепленного за окружными и муниципальными учреждениями на праве оперативного управления. В некоторых случаях эти нарушения оставались фактически безнаказанными, поскольку административная ответственность за них, предусмотренная ст. 7.24 КоАП, касается лишь объектов, находящихся в федеральной собственности. Предложенный прокуратурой Ненецкого автономного округа, в рамках реализации права законодательной инициативы, законопроект призван устранить этот пробел.

 

Прокуратурой города Санкт-Петербурга в тесном взаимодействии с Антинаркотической комиссией Санкт-Петербурга, профильными комитетами правительства города и депутатами Законодательного Собрания разработан законопроект "О профилактике наркомании в Санкт-Петербурге", который внесен на рассмотрение Законодательного Собрания города.

 

Во исполнение ФЗ от 28 апреля 2009 г. "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", в целях устранения бюрократических проволочек со стороны органов государственной власти субъектов Федерации, Генеральный прокурор РФ в апреле 2009 г. направил поручение прокурорам субъектов Федерации, которые наделены правом законодательной инициативы, подготовить и внести соответствующие законопроекты на региональном уровне. Тем прокурорам, которые не обладают правом законодательной инициативы, было поручено инициировать подготовку таких законов.

 

Например, прокуратурой Московской области как субъектом права законодательной инициативы в мае 2009 г. разработаны три проекта законов Московской области. На областном уровне предлагается установить меры по недопущению нахождения детей на определенных объектах, территориях, в помещениях; установить для несовершеннолетних ограничения посещения таких помещений по времени, а также порядок уведомления родителей (лиц, их заменяющих) и органов внутренних дел в случае обнаружения ребенка в определенных законом Московской области местах; порядок доставления такого ребенка его родителям (лицам, их заменяющим), а также в специализированные учреждения для несовершеннолетних.

 

Кроме этого, законопроектами устанавливается административная ответственность за несоблюдение установленных областным законом требований к обеспечению родителями (лицами, их заменяющими), лицами, осуществляющими мероприятия с участием детей, а также юридическими лицами или гражданами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, мер по содействию физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей и предупреждению причинения им вреда. Проекты законов направлены как в правительство Московской области, так и в Московскую областную Думу в рамках законодательной инициативы прокурора области.

 

В связи с принятием ФЗ от 25 декабря 2008 г. "О противодействии коррупции" и Указов Президента РФ от 18 мая 2009 г. N N 557, 558, 559, 560 и 561 о предоставлении сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, прокуроры 18 субъектов РФ разработали законопроекты о внесении изменений в региональные законы о противодействии коррупции, а также о государственной гражданской службе (Приморский край, Новосибирская и Пензенская области и др.).

 

Например, прокуратурой Пензенской области разработаны законопроекты о внесении изменений в Законы "О государственной гражданской службе в Пензенской области" и "О правительстве Пензенской области" в связи с необходимостью правового регулирования отношений по установлению ограничений для лиц, замещающих должности гражданской службы, представления сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

 

Для того чтобы использовать предоставленное право законодательной (нормотворческой) инициативы, прокуроры всех уровней должны систематически накапливать и оценивать информацию о соответствии действующих законов и иных нормативных правовых актов потребностям правового регулирования общественных отношений.

 

Так, в первом полугодии 2009 г. прокуроры 33 субъектов Федерации внесли более 100 предложений об изменении действующих региональных нормативных правовых актов по вопросам, связанным с противодействием коррупции; муниципальной и государственной службы, выборов депутатов, глав муниципальных образований; регулирования бюджетных отношений; предупреждения вреда здоровью детей; регулирования земельных отношений и лесопользования; охраны природы и животного мира; предоставления жилья и оплаты коммунальных услуг, пожарной безопасности, охраны труда и др.

 

Подавляющее большинство предложений были включены в планы законопроектных работ и реализованы.

 

Например, в плане законопроектной работы Законодательного Собрания Липецкой области было учтено предложение прокурора о дополнении Кодекса Липецкой области об административных правонарушениях нормами об ответственности за незаконное проникновение в подвалы, чердаки и т.п., помещения многоквартирных домов, а также за гадание и приставание к гражданам с целью гадания и попрошайничества на улицах и в общественных местах. Законопроект был разработан прокуратурой, внесен в порядке законодательной инициативы и принят в июне т.г.

 

Прокурор Воронежской области, используя право законодательной инициативы, разработал законопроект о внесении изменений в Областной закон "О питьевой воде", который ранее по его предложению был включен в план законопроектной работы.

 

Однако материалы практики свидетельствуют, что иногда предложения прокуроров субъектов Федерации, направленные на совершенствование регионального законодательства, остаются без внимания органов государственной власти субъекта. Бывают и такие ситуации, когда органы государственной власти субъекта, соглашаясь с предложением прокурора, длительное время не разрабатывают и не принимают актуальные законы. К примеру, отклонено предложение прокурора Ивановской области об урегулировании порядка проведения публичных слушаний по проекту бюджета и проекту годового отчета об использовании бюджета области. Не нашло поддержки и предложение прокурора Иркутской области о разработке нормативных правовых актов "О квотировании рабочих мест для трудоустройства несовершеннолетних" и "О системе профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" в связи с дефицитом областного бюджета.

 

Использование прокурором права законодательной (нормотворческой) инициативы возлагает обязанность на законодательные (представительные) органы государственной власти, органы местного самоуправления включить в обязательном порядке представленный им законопроект (проект решения) в повестку дня законодательного (представительного) органа и рассмотреть его в соответствии с установленным порядком.

 

Следует отметить, что в настоящее время в субъектах Федерации по-разному регламентируется право законодательной инициативы прокуратуры в их законодательных (представительных) органах государственной власти. В отдельных субъектах это право предоставлено органам прокуратуры субъектов, в других - прокурорам субъектов.

 

Что касается местного самоуправления, то в уставах муниципальных образований далеко не всегда закрепляется право нормотворческой инициативы городских и районных прокуроров в представительных органах местного самоуправления. В основном такое право предоставлено депутатам, главам муниципальных образований и гражданам.

 

Например, в Московской области более чем 20 городским и районным прокурорам уставами муниципальных образований предоставлено право нормотворческой инициативы.

 

Следует отметить, что одно из важных условий совершенствования законодательства - овладение системой определенных требований, предъявляемых к процессу создания законов и подзаконных актов. Эти требования, именуемые законодательной техникой, должны в обязательном порядке соблюдаться всеми субъектами законотворческого процесса. Соответственно, прокуратура, включаясь в этот процесс, должна учитывать основные правила законотворческого процесса: подготовку законопроекта, его обсуждение, принятие и опубликование нормативного акта.

 

Основанием для начала процессуальной деятельности, именуемой правотворчеством, является наличие юридического факта - принятие официального решения о подготовке проекта нормативного акта.

 

Следует разграничить решения, принимаемые законодательным органом либо органом исполнительной власти о подготовке проекта нормативного акта, и решения, принимаемые прокуратурой в части подготовки законопроекта.

 

Решение прокурора, его заместителя, начальника самостоятельного структурного подразделения прокуратуры о подготовке проекта нормативного акта не является составной частью правотворческого процесса. Только после официального направления проекта нормативного акта в установленном законом субъекта Федерации порядке в законодательный орган прокуратура становится участником нормотворческого процесса органа власти.

 

Именно с момента получения законодательным (представительным) органом государственной власти, органом местного самоуправления проекта закона либо решения возникает определенное правоотношение, представляющее собой процесс правотворчества.

 

Прежде всего хотелось бы отметить, что при осуществлении законотворческой (нормотворческой) деятельности необходимо соблюдать некоторые общие принципы. Например, к ним относится принцип профессионализма правотворчества, подразумевающий наличие у разработчика правового акта профессиональных знаний и опыта в моделировании законопроектов. Не стоит забывать и о принципе законности, предусматривающем, что вся правотворческая работа по подготовке нормативных правовых актов должна осуществляться в рамках закона.

 

Законотворчество требует от субъектов законодательной (нормотворческой) инициативы специальных познаний, определенных навыков, овладения искусством формирования и формулирования законодательных актов.

 

Поскольку законы и иные нормативные акты представительного органа государственной власти субъекта Федерации, органа местного самоуправления различаются по объему, сложности, задачам в регулировании общественных отношений, единой схемы подготовки законопроектов и иных нормативных правовых актов нет.

 

В то же время в подготовке законопроектов и проектов решений представительного органа государственной власти субъекта, органа местного самоуправления выделяются два этапа.

 

Первый этап включает: постановку вопроса о разработке законопроекта (проекта решения представительного органа местного самоуправления), принятие решения о начале работы над проектом закона (проектом решения), выработку концепции законопроекта (проекта решения), подготовку предварительного текста, экспертизу законопроекта (проекта решения), финансово-экономические расчеты, выработку окончательного текста проекта закона (проекта решения) и подготовку отдельных сопровождающих документов.

 

Прежде чем приступить к работе над законопроектом (проектом решения), надо исследовать необходимость, действенность и понятность законопроектов (проектов решений). Для этого следует определить цель разработки проекта, его обоснование. Необходимо изучить предметную и правовую ситуацию в этом вопросе, определить круг заинтересованных лиц, которых проект будет касаться. Требуется установить, подлежит ли этот предмет обязательному регулированию законом, каков размер расходов, потребуются ли дополнительные расходы за счет средств бюджета субъекта Федерации либо бюджетов муниципальных образований, соразмерны ли затраты ожидаемой пользе.

 

К процессу подготовки законопроектов (проектов решений) субъектам права законодательной (нормотворческой) инициативы желательно привлекать различных специалистов и соответствующие учреждения.

 

Второй этап - внесение подготовленного законопроекта (проекта решения) в представительный орган государственной власти субъекта, представительный орган местного самоуправления. Конституция (устав) субъекта РФ, устав муниципального образования четко определяет круг субъектов, которые наделяются правом законодательной (нормотворческой) инициативы. Если прокурор не наделен правом законодательной (нормотворческой) инициативы, он имеет возможность вносить свои законопроекты (проекты решений) только через субъектов, наделенных этим правом.

 

Наделенные правом законодательной (нормотворческой) инициативы прокуроры могут осуществлять его самостоятельно путем направления ими в представительный орган государственной власти субъекта либо представительный орган местного самоуправления законопроекта или проекта решения (с соответствующим сопроводительным письмом).

 

Региональным законодательством могут быть предусмотрены определенные ограничения. К примеру, в Московской области проект закона об областном бюджете на очередной финансовый год вносится в Московскую областную Думу исключительно губернатором Московской области (ст. 6 Закона Московской области от 19 сентября 2007 г. "О бюджетном процессе в Московской области" с изменениями и дополнениями, внесенными Законом Московской области от 21 марта 2009 г.).

 

Следует отметить, что при внесении законопроекта (проекта решения) субъектом права законодательной (нормотворческой) инициативы должны быть соблюдены некоторые требования, которые, как правило, закрепляются в регламенте представительного органа власти субъекта Федерации либо ином региональном правовом акте, а также в регламенте представительного органа местного самоуправления (ином нормативном акте).

 

К законопроекту (проекту решения) должна прилагаться пояснительная записка, содержащая предмет законодательного регулирования, изложение концепции предлагаемого законопроекта (проекта решения), а также прогноз социально-экономических и иных последствий принятия закона (решения). Этот документ позволяет раскрыть привлекательные стороны законопроекта (проекта решения), показать юридические новеллы, ответить на возможные вопросы оппонентов.

 

Также и текст закона (решения представительного органа местного самоуправления) необходимо излагать простым и ясным языком, не употреблять устаревших и многозначительных слов и выражений, образных сравнений, эпитетов, метафор.

 

При подготовке законопроекта (проекта решения) следует определить перечень правовых актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием закона (решения). Это позволит вести текущую систематизацию - разгружать законодательство от устаревших, формально утративших силу нормативных актов.

 

Следует отметить, что до принятия законопроекта (проекта решения) в первом чтении субъект права законодательной (правотворческой) инициативы, внесший законопроект (проект решения), имеет право изменить текст законопроекта (проекта решения), а также отозвать внесенный им законопроект (проект решения) на основании письменного заявления.

 

Соблюдение перечисленных условий подготовки законопроекта (проекта решения) и внесения его в представительный орган государственной власти субъекта Федерации (в представительный орган местного самоуправления) обеспечит более оперативное рассмотрение проекта и принятие закона (решения).

 

На основании изложенного хотелось еще раз подчеркнуть, что основная задача органов прокуратуры в рассматриваемой сфере деятельности - предупреждение издания незаконных нормативных правовых актов, повышение качества правотворческого процесса, направленного в целом на охрану конституционных прав и свобод граждан.

 

Кроме этого, по нашему мнению, при дальнейшей разработке статистической отчетности о деятельности органов прокуратуры целесообразно внести в этот документ самостоятельный раздел с показателями участия прокуратур субъектов РФ в правотворческой сфере. Необходимость дополнения статистики такими показателями по этому направлению деятельности органов прокуратуры субъектов РФ продиктована требованиями Приказа Генерального прокурора РФ от 17 сентября 2007 г. N 144, нацеливающими на регулярный анализ участия прокуратуры в правотворческой деятельности и мониторинге нормативных актов.

Снежана Галиаскаровная Манакова, фотограф Ольга Блинова, леди россии, мама года, благотворительность, меценат, манакова снежана галиаскаровна, медийная персона, женщина полковник

Снежана Манакова

 

Год публикации: 2008
 

 

Копирование материала запрещено.


 

 

НАУЧНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ

Участие Прокуратуры в правотворческой деятельности на муниципальном уровне

 

Статья опубликована в журнале «Законность», 2008, № 3.

Петрова Л., старший прокурор отдела правового управления Генеральной прокуратуры РФ.

 

Кобзарева Е., старший помощник прокурора Белгородской области.

 

Манакова С., старший помощник прокурора Московской области.

 

Обязательное требование к муниципальному правотворчеству - соответствие предписаний органов местного самоуправления установлениям более высокой юридической силы, прежде всего Конституции РФ. В значительной мере юридическая база правотворческой деятельности местного самоуправления создается субъектами Российской Федерации. Конституции, Уставы и другие региональные законы конкретизируют федеральные юридические основы правотворчества местного самоуправления с учетом условий субъектов Федерации.

 

В связи с принятием ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" существенно возросла роль местного самоуправления. В соответствии с этим Законом органы местного самоуправления самостоятельно регулируют вопросы, которые ранее определялись федеральным и региональным законодательством. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. закрепил определение муниципального правового акта, выстроил систему муниципальных правовых актов. В настоящее время должностным лицам органов местного самоуправления приходится оперативно решать вопросы местного значения в условиях постоянно изменяющегося на федеральном уровне бюджетного, налогового, земельного, градостроительного, жилищного законодательств и принимать соответствующие муниципальные правовые акты.

 

На качество и эффективность правотворчества на муниципальном уровне нацеливают приказы Генерального прокурора РФ и распорядительные документы прокуратур субъектов Федерации, принятые за последние два года по этому направлению деятельности. Необходимо признать, что проблем в области развития муниципального нормотворчества пока достаточно много.

 

Теперь о каждой из проблем подробнее. С вступлением в действие с 1 января 2006 г. отдельных положений ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и в связи с созданием вновь образованных муниципальных образований в субъектах Федерации существенно возрос объем издаваемых органами местного самоуправления нормативно-правовых актов. Возникновение новых муниципальных образований существенно затруднило возможность обеспечения 100-процентного участия прокуроров в заседаниях представительных органов местного самоуправления. Достаточно сказать, что в результате реформы местного самоуправления количество муниципальных образований, к примеру в Белгородской области, увеличилось с 22 до 307, в Московской области вместо 80 создано 378 муниципальных образований, в Рязанской области образовано 314 муниципальных образований из 19 ранее действовавших, в Ханты-Мансийском автономном округе из 22 муниципальных образований возникло 106.

 

В результате нормотворческой деятельности вновь образованных муниципальных образований увеличилось число правовых актов органов местного самоуправления, в том числе принятых с нарушением законодательства.

 

До реформы местного самоуправления органы прокуратуры Московской области в 2004 г. выявили 1594 противоречащих закону правовых акта, из которых оспорили 1372. В 2007 г., с учетом возникновения вновь образованных муниципальных образований Московской области и осуществления ими нормотворческой деятельности, выявлено около 2 тыс. незаконных правовых актов, вследствие чего принесено 1962 протеста.

 

Органы прокуратуры Рязанской области выявили в 2005 г. - 101, в 2006 г. - 506, в 2007 г. - 632 муниципальных правовых акта, противоречащих действующему законодательству. В Ханты-Мансийском автономном округе в 2005 г. городскими и районными прокурорами оспорено 140 правовых актов, а в 2007 г. вследствие увеличения числа органов местного самоуправления - 323 правовых акта.

 

Одновременно существенно возрастает роль органов прокуратуры по надзору за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами Конституции РФ, федеральных законов, законов субъектов Федерации и муниципальных правовых актов. Эти обстоятельства приводят к необходимости осмысления правильной организации правотворческой деятельности в прокуратурах городов и районов.

 

Несмотря на упоминавшееся произошедшее увеличение числа муниципальных образований и последовавшее за этим принятие большого числа правовых актов органов местного самоуправления, количество прокуратур городского и районного звена в некоторых регионах не изменилось. Например, в Белгородской области количество прокуратур соответствует территориальному делению области на 22 административных района, в Московской области обеспечивают законность на поднадзорной территории 58 горрайспецпрокуроров, в условиях преобразования органов местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе количество районных прокуратур также осталось без изменения и составляет 22 районные прокуратуры, при этом на территории одного района может находиться до 25 муниципальных образований.

 

Не претерпела изменений и штатная численность работников городских и районных прокуратур, к должностным обязанностям которых отнесены помимо прочих вопросы правотворчества. В некоторых случаях штат районной прокуратуры состоит из трех или пяти оперативных сотрудников: прокурора, его заместителя и помощника (помощников). Например, в Белгородской области семь таких прокуратур, на поднадзорной территории каждой из них находится от 9 до 14 муниципальных образований. На территории Московской области наименьший численный состав у Талдомской и Лотошинской горрайпрокуратур, а также у прокуратур городов Серебряные Пруды и Троицка. А ведь правотворческая деятельность сотрудников прокуратуры - это одна из составляющих их работы. Они осуществляют надзор и на других основных направлениях, а также рассматривают обращения граждан, проводят проверки, принимают участие в рассмотрении судами гражданских и уголовных дел.

 

В соответствии с Приказом Генерального прокурора РФ от 17 сентября 2007 г. N 144 выполнение задач по участию в правотворческой деятельности обеспечивается в том числе путем участия в рабочих группах, заседаниях комитетов и комиссий органов местного самоуправления. При этом не следует забывать, что в каждом муниципальном образовании есть как представительные, так и исполнительные органы местного самоуправления. В свою очередь, в составе представительных органов местного самоуправления образовано от 4 до 5 постоянно действующих комиссий, а по мере необходимости создаются рабочие группы по разработке проектов муниципальных правовых актов. В соответствии с регламентами советов депутатов, их заседания, как правило, проводятся ежемесячно. Таким образом, при указанном количестве поселений, зачастую их значительной удаленности от городской и (или) районной прокуратуры обеспечить участие сотрудника прокуратуры в каждом заседании представительного органа весьма затруднительно. Положение усугубляется, когда заседания советов депутатов на территории, например, муниципального района назначаются одновременно в разных местах.

 

Вместе с тем в большинстве случаев активное участие прокурора в заседаниях представительного органа власти позволяет влиять на формирование правовой позиции депутатов и избегать принятия незаконных правовых актов.

 

Общим позитивным результатом работы прокуроров в правотворческой деятельности органов местного самоуправления в этой связи можно назвать приведение большинства муниципальных правовых актов в соответствие с действующим законодательством.

 

Только в первом полугодии 2008 г. прокурорами оспорено 67766 муниципальных нормативных правовых актов, из них приведено в соответствие с федеральным законодательством 62818. По состоянию на 1 июля 2008 г. количество муниципальных правовых актов, находившихся в стадии рассмотрения в связи с применением прокурорского реагирования, составило 11689 (использованы данные, содержащиеся в информационном письме Генеральной прокуратуры РФ от 28 августа 2008 г. "О состоянии законности, нарушениях и недостатках в организации прокурорского надзора в сфере регионального и муниципального нормотворчества").

 

В качестве положительного примера влияния прокурора на правотворческий процесс можно привести работу Талдомской городской прокуратуры Московской области. Благодаря своевременному вмешательству прокурора, присутствующего на заседаниях представительного органа, предотвращено принятие многих нормативных правовых актов, противоречащих действующему законодательству. С момента издания приказа Генерального прокурора РФ, регламентирующего правотворческую деятельность органов прокуратуры, городским прокурором направлено в органы местной власти 75 заключений на проекты нормативных актов. Впоследствии эти решения советов депутатов были приняты в соответствующей действующему законодательству редакции, учитывавшей позицию прокурора.

 

Таким образом, предупреждение нарушений закона путем воспрепятствования принятию незаконных правовых актов может рассматриваться как одна из основных форм участия прокуроров в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления. В то же время такой подход требует участия прокуратуры уже на стадии разработки и обсуждения проекта нормативного правового акта и особенно актуален в муниципальных образованиях, поскольку, как показывает практика, именно органы местного самоуправления издают наибольшее количество нормативных правовых актов, противоречащих действующему законодательству. В связи с этим многие прокуроры (в целях эффективного участия в правотворческом процессе) зачастую ставят вопросы о необходимости расширения численности оперативных сотрудников прокуратуры.

 

Следует отметить, что подобная ситуация характерна для большинства прокуратур субъектов Федерации.

 

Как следствие, возникают недостатки в организации правотворческой работы. К сожалению, пока не все прокуроры районного звена проявляют должную инициативу в проведении мониторинга федерального и регионального законодательства, информировании глав и председателей советов депутатов районов и поселений о результатах мониторинга, проведении сверок действующих муниципальных правовых актов органов местного самоуправления. Также недостаточное внимание уделяется выявлению коррупциогенных факторов при подготовке заключений на проекты правовых актов. Не редки случаи, когда мониторинг законодательства осуществляется горрайспецпрокурорами не на постоянной основе, а лишь в связи с получением прямых указаний от вышестоящих прокуроров, что не может не сказаться на качестве принимаемых органами местного самоуправления правовых актов и состоянии законности в целом. В таких случаях возрастает роль прокуратур субъектов Федерации, особенно старших помощников прокуроров субъектов по взаимодействию с представительными (законодательными) и исполнительными органами, органами местного самоуправления, на которых приказом Генерального прокурора РФ возложена координация участия прокуроров городов и районов в правотворческой деятельности органов местного самоуправления.

 

Большое значение приобретает так называемый человеческий фактор, а именно способность конкретного работника горрайспецпрокуратуры в столь непростых условиях надлежащим образом организовать свою работу, в сжатые сроки правильно сориентироваться и оценить нормативный правовой акт или его проект на предмет соответствия действующему законодательству с учетом осуществляемого мониторинга.

Существенно осложняет работу прокурора и то, что издаваемые главами сельских и поселковых администраций муниципальных образований правовые акты содержат положения, нарушающие нормы действующего законодательства по вопросам регулирования земельных и трудовых правоотношений, отличаются неполнотой и неточностью. В отличие от коллегиального органа, правовые акты, издаваемые главой сельского или городского поселения, не согласовываются на стадии проектов, что связано со спецификой осуществления его полномочий. Вместе с тем нередко в этих правовых актах применяется неправильная юридическая терминология, что нередко приводит к неоднозначному толкованию. Ситуация усугубляется тем, что зачастую должностные лица органов местного самоуправления (особенно это касается вновь образованных муниципальных образований) не обладают необходимым уровнем знаний действующего законодательства, не отслеживают вносимые изменения и дополнения, не изучают новые нормативные правовые акты, принимаемые на федеральном уровне и в субъектах Федерации.

 

К причинам этих нарушений относятся также неосведомленность должностных лиц органов местной власти о подготавливаемых проектах правовых актов с учетом сложившейся ситуации на территории муниципального образования и целесообразности правового регулирования конкретных общественных отношений, ненадлежащий контроль с их стороны за деятельностью подчиненных сотрудников, а также незнание и неправильные трактовка и применение законодательства РФ.

 

Определенные сложности возникают в связи тем, что в федеральном законодательстве не урегулирован вопрос наделения уставами муниципальных образований горрайпрокуроров правом правотворческой инициативы. В ситуации, когда нет нормативной базы, прокуроры вынуждены просить орган местного самоуправления о наделении их таким правом.

 

Прокуратура Псковской области совместно с администрацией области в январе 2008 г. направила главам муниципальных образований и прокурорам городов и районов совместное письмо с предложением использовать опыт взаимодействия администрации Псковской области и областной прокуратуры, а также внести дополнения в уставы муниципальных образований и регламенты органов местного самоуправления о предоставлении соответствующим органам прокуратуры права правотворческой инициативы, в том числе на внесение изменений и дополнений в устав муниципального образования. По состоянию на 1 июля 2008 г. в уставы 120 муниципальных образований внесены соответствующие изменения, предоставившие право правотворческой инициативы прокурорам, еще в 76-ти такие изменения разработаны и проходят публичные слушания или государственную регистрацию.

 

Однако в некоторых случаях органы местного самоуправления муниципальных образований не идут навстречу прокурорам и отказывают в предоставлении им права правотворческой инициативы, что не позволяет выполнить требования приказов Генерального прокурора РФ. Приходится направлять предложения о внесении проекта решения органа местного самоуправления иным субъектам правотворческой инициативы.

 

Впрочем, даже если прокуроры и наделены правом правотворческой инициативы, у них не всегда есть возможность надлежащим образом распорядиться этим правом. Практически в каждом органе исполнительной власти (будь то органы исполнительной власти субъектов Федерации или органы местного самоуправления) над проектами нормативных правовых актов работают несколько подразделений властной структуры, которые проводят соответствующую экспертизу нормативного акта, оценивают последствия его принятия, дают финансово-экономическое обоснование, проводят юридико-техническую экспертизу и т.д. Порой в такой оценке принимают участие специалисты в области права, экономики и т.д. Кроме того, перед рассмотрением вопроса о внесении такого проекта нормативного акта на рассмотрение представительного органа власти проводится анализ ситуации в плане достаточности регулирования тех или иных правоотношений в муниципальном образовании.

 

Вместе с тем в районных и городских прокуратурах в большинстве случаев такими вопросами занимается один человек, за которым закреплены еще несколько направлений надзора. Недостаток времени для более тщательного изучения вопроса может привести в дальнейшем к принятию по инициативе прокурора нормативного акта, который будет содержать правовые пробелы либо не будет отвечать потребностям в таком регулировании.

 

Как уже отмечалось, одна из основных форм участия прокуроров в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления - предупреждение нарушений закона путем воспрепятствования принятию незаконных правовых актов. Однако действующее законодательство не обязывает органы местного самоуправления рассматривать поступающие из прокуратуры заключения на проекты правовых актов и тем более вносить в проект изменения и дополнения с учетом замечаний прокуроров.

 

Не всегда высказываемая на стадии подготовки правового акта позиция прокуроров находит понимание у представителей органов местного самоуправления. Иногда замечания прокуроров остаются без должного внимания, что приводит к изданию правовых актов, содержащих положения, противоречащие законодательству. В таких случаях прокурорам приходится впоследствии принимать меры реагирования, добиваясь торжества закона.

 

К примеру, Советом Полтавского сельского поселения Красноармейского района Краснодарского края не были учтены замечания, изложенные в направленном районным прокурором заключении на проект решения "О внесении изменений и дополнений в решение Совета Полтавского сельского поселения Красноармейского района от 20 ноября 2007 г. "Об установлении налоговых ставок по налогу на землю, порядка и сроков уплаты налога, налоговых льгот, оснований их применения в отношении земельных участков, расположенных на территории Полтавского сельского поселения Красноармейского района, на 2008 год". Впоследствии принятый нормативный правовой акт был опротестован прокурором.

 

В случаях, когда замечания прокурора не учтены, принимаются меры прокурорского реагирования, в том числе направляются заявления в суд.

 

Не согласившись с отказом органов местного самоуправления по результатам рассмотрения заключения прокурора на проект нормативного правового акта, прокурор г. Сургута Ханты-Мансийского автономного округа направил заявление в суд о признании решения Думы города Сургута "О внесении изменений в решение Думы города Сургута от 26.12.06 N 143-IV ДГ "О бюджете городского округа город Сургут на 2007 год" противоречащим федеральному законодательству и не действующим с момента его принятия. Решением суда 4 июня 2008 г. иск прокурора рассмотрен и удовлетворен (решение вступило в законную силу).

 

Вместе с тем при внесении актов прокурорского реагирования не всегда удается привести правовой акт в соответствие с действующим законодательством, даже если он обжалован в судебном порядке. В этой связи хотелось бы осветить еще одну проблему, связанную с обращением прокурора в суд с требованием признать недействительным ненормативный правовой акт в порядке ст. 254 ГПК РФ. По мнению судей судов общей юрисдикции некоторых субъектов Федерации, прокурор не вправе обращаться в суд с названными заявлениями, так как прокурор не указан в числе лиц, обладающих правом обращения в суд с заявлением об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

 

Так, Рузским прокурором Московской области предъявлено в суд заявление о признании недействующим п. 1 распоряжения главы Рузского муниципального района от 15 июня 2007 г. и утвержденного этим пунктом Порядка согласования границ земельных участков, земель неразграниченной государственной собственности со смежными землепользователями на территории Рузского района. Определением Рузского городского суда, оставленным без изменения определением судебной коллегии по гражданским делам Московского областного суда, производство по делу прекращено на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК.

 

При этом следует отметить, что суды зачастую отказывают прокурорам в принятии таких заявлений, ссылаясь на то, что указанные акты влекут юридические последствия только для конкретных граждан, которые вправе самостоятельно обратиться в суд с соответствующим требованием. Эта точка зрения поддержана Верховным Судом РФ.

 

В то же время такая позиция значительно ограничивает полномочия прокурора по оспариванию незаконных правовых актов и в целом правотворческую деятельность прокуратуры. Статья 45 ГПК, определяющая общие принципы участия прокурора в гражданском процессе, не ограничивает его полномочия по предъявлению заявлений в интересах РФ, муниципального образования, граждан и неопределенного круга лиц какими-либо категориями дел. Эта статья включена в раздел "Общие положения" ГПК, в котором содержатся общие нормы, применяемые при рассмотрении гражданских дел во всех видах производств. Поэтому у названной статьи в силу ее основополагающего характера приоритет над специальными нормами и она должна применяться при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений.

 

Бывают отказы в приеме заявлений прокурора в интересах неопределенного круга лиц в связи с тем, что круг лиц, по мнению суда, можно определить и граждане сами могут отстаивать свои права.

 

Хотелось бы упомянуть и о случаях, когда суды отказывают в рассмотрении заявлений прокуроров об оспаривании нормативных правовых актов, которые не были опубликованы.

 

Эти критерии носят оценочный характер. Ни законодательством, ни иными нормативными или судебными актами указанные критерии не регламентированы. Однако это обстоятельство дает возможность судам общей юрисдикции толковать указанные в ст. 45 ГПК критерии не в пользу прокурора и отказывать в принятии заявления, прекращать производства по делу либо оставлять заявления без рассмотрения. При этом у прокурора нет рычагов для опровержения выводов суда о возможности самостоятельного обращения гражданина в суд, поскольку переоценка выводов суда не является основанием к отмене судебных постановлений вышестоящими инстанциями. Практически все определения судов первой инстанции оставляются без изменения определениями апелляционной и кассационной инстанций.

Вот вкратце те проблемы, которые возникают при осуществлении прокурором правотворческой деятельности. Но наличие определенных трудностей не повод опустить руки, а стимул для поиска путей их преодоления.

 

Думается, для достижения наибольшей эффективности и результативности деятельности органов прокуратуры в этой сфере необходим комплексный подход. Для начала необходимо оптимально распределить рабочую нагрузку на оперативных работников, спланировать правотворческую деятельность на основе систематического и постоянного мониторинга действующего законодательства, активного использования результатов и анализа прокурорского надзора, а также планов правотворческой работы органов местного самоуправления. Представляется целесообразным максимально использовать права на участие в разработке модельных муниципальных актов. При этом проекты указанных актов могут быть разработаны не только непосредственно прокуратурами городов и районов, но и силами аппарата прокуратур субъектов Федерации. Определенную лепту в решение поставленных задач должна внести практическая и методическая помощь аппарата прокуратур субъектов Федерации в виде проведения тематических семинаров, индивидуальных стажировок, разработки и направления нижестоящим прокуратурам методических рекомендаций, информационных писем и т.п.

 

Таким образом, используя весь спектр предоставленных законом полномочий, проявляя разумную инициативу и творческий подход к выполнению возложенных обязанностей, органы прокуратуры, осуществляя правотворческую деятельность, будут способствовать формированию единого правового пространства, обеспечению соответствия принимаемых нормативных правовых актов Конституции РФ, федеральным законам, защите прав и свобод человека и гражданина.

Снежана Галиаскаровная Манакова, фотограф Ольга Блинова, леди россии, мама года, благотворительность, меценат, манакова снежана галиаскаровна, медийная персона, женщина полковник

Снежана Манакова

 

Год публикации: 2008
 

 

Копирование материалов запрещено.

 

 

НАУЧНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ

Роль Прокуратуры в правотворческой деятельности

 

Статья опубликована в журнале «Законность», 2008, № 11.

 

Л. Петрова, старший прокурор отдела правового управления Генеральной прокуратуры РФ.

 

С. Манакова, старший помощник прокурора Московской области.

 

Действенным средством обеспечения законности и качества правотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления субъектов Федерации служит участие в такой работе прокуроров.

 

В нынешней ситуации, когда идет весьма интенсивное обновление законодательства (как федерального, так и субъектов Федерации), когда значительно активизировалась нормотворческая деятельность органов местного самоуправления, в целях повышения качества принимаемых законов и иных нормативных правовых актов возникла необходимость расширения сложившихся форм сотрудничества органов прокуратуры с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти, органами местного самоуправления в сфере нормотворчества.

 

Участие прокуроров в правотворческой деятельности присуще всем этапам развития российской прокуратуры. Объем и содержание полномочий прокуроров по осуществлению этой работы изменялись в зависимости от места и роли прокуратуры в механизме государственной власти.

 

В настоящее время органы прокуратуры эффективно реализуют такие полномочия в соответствии с п. 4 ст. 1 и ст. 9 Закона о прокуратуре. К числу субъектов, участвующих в правотворческой деятельности, отнесены Генеральный прокурор РФ, прокурор субъекта Федерации, прокурор города, района. Участие прокуратуры в правотворчестве имеет большое предупредительное значение. Усилиями прокуроров уже на этапе подготовки правовых актов устраняются нарушения законоположений. Тем самым значительно снижается нагрузка на надзорные подразделения органов прокуратуры, исключается сложная и затратная работа по опротестованию и судебному оспариванию незаконных правовых актов.

 

Более того, в большинстве субъектов Федерации региональными конституциями и уставами прокурорам предоставлено право законодательной инициативы.

 

Целью участия прокуроров в правотворческой деятельности являются: защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение верховенства закона; формирование единого правового пространства на территории страны; обеспечение согласованности юридических предписаний органов публичной власти; обеспечение регламентации решения вопросов местного значения; улучшение систематизации муниципальных правовых актов; снижение влияния бюрократических интересов, противоречащих потребностям населения; исключение из нормативных правовых актов и их проектов коррупциогенных факторов.

 

До недавнего времени организация этого вида деятельности рассматривалась только в рамках прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов и виделась как способ предотвращения издания правовых актов, не соответствующих Конституции РФ и действующему законодательству. Сегодня это самостоятельная функция, осуществляемая прокурором в соответствии с действующим законодательством, направленная на правовое регламентирование общественных отношений, совершенствование действующих правовых норм или их отмену в целях обеспечения конституционной законности.

 

Закон о прокуратуре не предусматривает процедуры участия прокурора в правотворчестве. В целях обеспечения надлежащей организации работы в этой сфере Генеральный прокурор РФ издал Приказ от 17 сентября 2007 г. N 144 "О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления", которым утверждено Положение об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры.

 

В соответствии с Положением основные направления правотворческой деятельности таковы: инициативная разработка проектов законов и иных нормативных правовых актов, непосредственно связанных с компетенцией органов прокуратуры; участие в подготовке законопроектов, разрабатываемых другими органами государственной власти; подготовка правовых заключений на законопроекты и иные нормативные правовые акты; участие в обсуждении законопроектов в палатах Федерального Собрания РФ и законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Федерации.

 

Общие методические ориентиры при участии прокуроров в правотворческой деятельности определены также Приказами Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 г. N 155 "Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления"; от 7 декабря 2007 г. N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина".

 

Обеспечение взаимодействия прокуратуры с субъектами права законодательной инициативы, федеральными органами исполнительной власти, координация правотворческой деятельности структурных подразделений Генеральной прокуратуры РФ возложена на правовое управление Генпрокуратуры РФ, в частности на отдел по взаимодействию с палатами Федерального Собрания РФ и правовому обеспечению деятельности прокуратуры. В прокуратурах субъектов Федерации эта деятельность возлагается на старших помощников прокуроров субъектов Федерации по взаимодействию с представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти, органами местного самоуправления, должности которых введены с весны прошлого года. В целях координации деятельности последних правовым управлением Генеральной прокуратуры РФ во втором полугодии 2007 г. дважды были проведены семинары-совещания по вопросам организации правотворческой деятельности органами прокуратуры с участием представителей федеральных исполнительных органов власти, законодательных (представительных) органов власти субъектов Федерации, сотрудников НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ.

 

Сегодня пришла пора подвести первые итоги. В этой связи заслуживает внимания опыт участия в правотворческой деятельности прокуратуры Московской области, где организация этой работы с 21 июня 2007 г. возложена на старшего помощника прокурора области по взаимодействию с представительными (законодательными) и исполнительными органами власти области, органами местного самоуправления.

 

В прокуратуре Московской области еще до издания Генеральной прокуратурой РФ распорядительных документов, регламентирующих порядок осуществления правотворческой деятельности, было разработано положение об организации надзора за законностью правовых актов органов государственной власти, органов местного самоуправления Московской области и участия в их правотворческой деятельности. Принятие такого положения позволило правильно разграничить функции старшего помощника прокурора области по взаимодействию с представительными (законодательными) и исполнительными органами власти области, органами местного самоуправления и управления по надзору за соблюдением федерального законодательства, а также выстроить четкую систему взаимодействия старшего помощника прокурора области с другими подразделениями аппарата прокуратуры области, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти области при подготовке заключений на проекты нормативных правовых актов.

 

Были определены основные направления деятельности и предусмотрены соответствующие мероприятия, в том числе подготовка и проведение семинаров для горрайпрокуроров области, анализ участия городских и районных прокуроров в правотворческой деятельности и мониторинге нормативных правовых актов, направление информационного письма, обобщившего практику осуществления горрайпрокурорами надзора в этом направлении, разработка методических рекомендаций.

 

С целью исключения случаев принятия законов и подзаконных нормативных актов, противоречащих действующему законодательству, сотрудники прокуратуры регулярно участвуют в подготовке проектов законов и иных нормативных актов, работе комитетов, комиссий и рабочих групп, осуществляют правовую экспертизу нормативных правовых актов. Основной упор делается на участие в подготовке законопроектов, разрабатываемых другими органами государственной власти, подготовку правовых заключений на законопроекты и иные нормативные правовые акты, участие в обсуждении законопроектов в Московской областной Думе. Например, в 2007 г. прокурор Московской области и его заместитель приняли участие во всех 28 заседаниях Московской областной Думы и 48 заседаниях Правительства области. В этом процессе с июня 2007 г. активное участие также принимал старший помощник прокурора области, который участвовал в 16 заседаниях законодательного органа и 22 заседаниях исполнительного органа власти области, а также в работе 3 комитетов областной Думы, что обеспечило выявление и предотвращение нарушений федерального законодательства еще на стадии подготовки и рассмотрения законопроектов.

 

С этого же времени старшим помощником прокурора области подготовлено более 700 правовых заключений на законопроекты и подзаконные нормативные правовые акты (всего за 2007 г. прокуратурой области подготовлено более 1700 заключений), что исключило принятие значительного числа незаконных правовых актов. Ни один из проектов, планирующихся к обсуждению на заседаниях Правительства Московской области или Московской областной Думы, не остается вне поля зрения прокуратуры области.

 

В случае если проект нормативного правового акта содержит положения, противоречащие действующему законодательству, прокурор области в целях предотвращения принятия таких законов направляет информацию о несоответствии положений проекта федеральному либо региональному законодательству.

 

За истекший период направлено 20 таких информаций. Из них 15 информаций принято во внимание, в проекты нормативных актов внесены соответствующие поправки.

 

При рассмотрении депутатами проекта закона Московской области "Об обеспечении тишины и покоя граждан в ночное время на территории Московской области" была учтена позиция прокуратуры, посчитавшей, что некоторые положения противоречат действующему законодательству.

 

Следует отметить, что правовые заключения на законопроекты готовятся и направляются в Правительство Московской области и Московскую областную Думу заблаговременно.

 

В то же время, когда законопроекты вносятся на рассмотрение законодательного органа непосредственно на заседании, прокуратура незамедлительно реагирует и дает устное заключение, если проект закона содержит положения, противоречащие действующему законодательству, что требует значительных познаний в различных отраслях права и правоприменительной практики.

 

Благодаря вмешательству сотрудника прокуратуры Московской области, присутствующего на заседании Думы, предотвращено принятие областного закона, содержавшего положения об организации транспортного обслуживания населения на территории Московской области, противоречащие действующему законодательству. Впоследствии этот закон был принят в редакции, соответствующей действующему законодательству.

 

В целом у взаимодействия между областной прокуратурой и органами государственной власти области положительная динамика.

 

В настоящее время выстроены деловые отношения, которые создают условия для максимально полной информированности органов прокуратуры о нормотворческой деятельности представительного органа власти. Обмен соответствующей информацией и материалами происходит вне зависимости от проводимых заседаний, по мере возникновения необходимости вмешательства органов прокуратуры.

 

Кроме этого, в целях улучшения взаимодействия по информационному обеспечению правотворческой деятельности и мониторинга действующего законодательства прокуратурой области направлено письмо в Московскую областную Думу о предоставлении информационных материалов, подготавливаемых государственно-правовым управлением Московской областной Думы по приведению областного законодательства в соответствие с федеральным законодательством.

 

В результате чего лишь во втором полугодии 2007 г. областной прокуратурой направлено 9 писем с предложением о приведении регионального законодательства в соответствие с федеральным, что позволило активизировать деятельность органов власти по разработке и принятию соответствующих законов и иных нормативных правовых актов.

 

Так, 14 ноября 2007 г. вступил в силу, за исключением некоторых положений, ФЗ от 8 ноября 2007 г. "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", который регулирует отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог, в том числе на платной основе, и осуществлением дорожной деятельности в РФ.

 

В связи с принятием этого Федерального закона возникла необходимость внесения изменений в Закон Московской области от 6 октября 2003 г. "Об автомобильных дорогах в Московской области", что послужило основанием для направления письма в областную Думу. В результате его рассмотрения профильный комитет подготовил проект закона, предусматривающий соответствующие изменения, который включен для рассмотрения в план работы Московской областной Думы на 1 квартал 2008 г.

 

Благодаря постоянному контролю за развитием федерального законодательства по инициативе прокуратуры Московской области приведены в соответствие с ним нормы законов, устанавливающих административную ответственность в части способа выражения денежного взыскания, налагаемого за административное правонарушение.

Во многом положительные результаты работы в этом направлении достигнуты благодаря взаимодействию с общенадзорным подразделением прокуратуры Московской области, во время проверок выявляющим пробелы в региональном законодательстве и устанавливающим необходимость внесения в него изменений.

 

Таким образом были подготовлены и направлены в областную Думу предложения о внесении изменений в Законы Московской области "Об использовании лесов на территории Московской области" и "Об охране окружающей среды в Московской области", которые учтены при подготовке соответствующих законопроектов.

 

В рамках осуществления правотворческой деятельности старшим помощником прокурора области при подготовке правовых заключений на проекты нормативных правовых актов органов государственной власти области проводится их оценка на предмет наличия коррупциогенных норм.

 

Органы власти области были проинформированы об имеющихся коррупционных признаках в проектах законов "О дополнительных гарантиях социальной защиты сотрудников и работников Управления Федеральной службы исполнения наказаний по Московской области, его подразделений и подведомственных организаций", "О внесении изменений в статью 1 Закона Московской области "Об административной ответственности за правонарушения в области сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регионального значения и местного (муниципального) значения, расположенных на территории Московской области", проектах постановлений Московской областной Думы "О Положении о премировании Московской областной Думы" и Правительства Московской области "Об утверждении Положения о порядке организации мер безопасности при подготовке и проведении массовых мероприятий на территории Московской области".

 

Немаловажный фактор, влияющий на состояние работы на этом направлении, - незакрепление на федеральном уровне легального определения коррупции и производных от него определений. Выявив в ходе изучения проекта нормативного акта положения, которые могут вызвать коррупционные действия и решения субъектов правоприменения, прокуратура предлагает органам государственной власти или органам местного самоуправления исключить указанные положения. Однако без закрепленного в законодательстве определения зачастую нелегко добиться от органов государственной власти и местного самоуправления устранения подобных норм. Кроме того, предложения прокуратуры носят рекомендательный характер, что усложняет решение вопроса. Следует принимать во внимание, что в подобных случаях прокуратура не может впоследствии принять меры реагирования (внести представление или принести протест), поскольку какие-либо нормы действующего законодательства не нарушаются, а лишь создаются предпосылки для этого.

 

В качестве положительного примера обеспечения единства правового пространства может быть также приведена деятельность прокуратуры Московской области по координации работы нижестоящих прокуратур.

 

Так, во втором полугодии 2007 г. с целью обобщения работы горрайпрокуроров в этом направлении организовано ежеквартальное предоставление ими сведений об участии в правотворческой деятельности органов местного самоуправления, при этом горрайпрокурорам предложено вернуться к проверке положений уставов муниципальных образований на предмет соответствия федеральному законодательству, а также принимать активное участие в разработке модельных правовых актов (уставов муниципальных образований).

 

По результатам изучения работы нижестоящих прокуратур прокуратурой области 21 ноября 2007 г. направлено информационное письмо, посвященное вопросам усиления прокурорского надзора за законностью правовых актов и повышения качества работы по участию органов прокуратуры в правотворческой деятельности органов местного самоуправления.

 

Следует также отметить активную работу прокуратуры области по повышению квалификации работников, участвующих в правотворческом процессе. Только во втором полугодии 2007 г. прокуратурой области подготовлены и направлены пять методических рекомендаций по проверке нормативных правовых актов (их проектов), в том числе по вопросам осуществления правотворческой деятельности, а также оценки прокурорами коррупциогенности нормативных правовых актов. Кроме того, организовано проведение семинарских занятий для горрайпрокуроров по этой теме.

Помогает в работе изучение практики коллег из других регионов, для чего с ними налажено взаимодействие. Опыт их работы позволил подготовить и внести предложения об объединении действующих норм, предусматривающих административную ответственность, в один кодифицированный правовой акт.

 

Обладая информацией о пробелах в правовом регулировании, получаемой при осуществлении прокурорского надзора в различных сферах правоотношений, и участвуя в правотворческой деятельности, прокуроры способствуют созданию правового пространства в направлении повсеместного обеспечения фактической реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, принципов подлинного народовластия и единства федеративного государства.

 

Следует также отметить, что правильной организации правотворческой работы прокуроров субъектов РФ способствовала четко выстроенная позиция руководства Генеральной прокуратуры, направленная на ее улучшение и координацию.